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国有企业改制难题及对策
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| 作者：李志强 来自：上海律师 时间：2005-7-6 21:42:09 |
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一、国有企业改制概述
目前，不少国有企业已经或者正在进行股份制改造，引入了外资、民营资本等经济成分，形成你中有我，我中有你的产权结构，与计划经济体制下的国有企业概念已大不相同。当前，在深化改革和进一步扩大开放的过程中，“国有和国有控股”的概念也已经不能准确反映国有资本在各个经济领域的作用，尤其是忽视了国有参股企业的重要作用。根据实践的不断发展，适时调整国有企业的内涵和外延，对于加快国有企业改革步伐是十分必要的。
按照所有权原则，“谁投资、谁所有、谁受益”，国有企业的财产既然由国家投入，企业财产权当然属于国家所有，应当说，在这种情况下，国有企业的财产界限是十分清楚的。然而，问题出现在国有企业的公司制改造过程中，国有企业的产权主体发生了重要的变化，相当多的国有企业在建立现代企业制度的过程中引入多种非国有经济成分的投资主体，投资主体日趋多元化，国有资产在扩大了控制力的同时，也引发了对国有企业定性的新认识。
具体来说，如果企业的财产全部由国家投入，那么该企业理所当然地界定为国有企业，如果企业的财产部分由国家投入，就需要根据不同经济性质主体对该投资企业拥有的股权比例、控制力强弱进行具体的、有针对性的分析判定。国有企业应当包括国家或者国家授权的部门所拥有的直接或间接具有控制力的经济实体。
国有企业改制的目的是通过改制建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，最终实现国有资产的保值增值。党的十六届三中全会进一步提出，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。
二、现今国有企业改制中面临的主要难题
（一）股权过于集中
股权的过于集中往往导致公司治理结构建设不能有效推进。股权集中客观上具有一定的积极意义，在股权集中的对象是拥有丰富管理经验、社会资源的股东时其积极意义尤为明显。但“一股独大”也往往容易导致“一股独霸”，在国有企业未能进行比较彻底的机制转换时，“一股独霸”产生的可能性也越大。股权上的“一股独大”会导致在股东会、董事会、监事会和经营管理机构中形成“内部人”控制的网络，进一步扭曲了公司的内在机制。
（二）内部人控制问题
所有权与管理权相分离是现代公司经营的基本特征之一。专业的管理职能和强大的资本基础使现代公司制企业获得了飞速的发展，但在信息不对称的条件下，如果缺乏有效率的公司治理基础，便容易产生代理人（经营者）违背、侵犯委托人（所有者）利益的问题，即“内部人控制”问题。
从总体来看，由于我国国有企业的股权结构中国有股比重较大，加之国有产权虚置、国有股持股主体行政化，国有企业中“内部人控制”的现象比较普遍。主要表现在以下几个方面：
1、董事会成员的构成中内部董事的比例大。
“内部人控制”存在许多的负面效应。在以放权让利为主线的国企改革中，由于缺乏有效的治理机制，内部人控制权肆意膨胀，产生了一系列弊端，如：过分的在职消费、短期行为、过度投资、转移国有资产、恶意经营和职务犯罪等。
2、高层人员的兼职，如董事长同时兼任总经理的现象严重。公司治理作为一项制度安排，在本质上要处理的是由所有权与控制权相分离而产生的代理问题。由于作为委托人的股东和作为代理人的经理人员之间的利益目标不同，代理人存在“道德风险”，可能产生“败德行为”。董事长与总经理“一肩挑”意味着自己监督自己，很难从制度上保证董事会的决策监督职能。
（三）监事会监督机能缺位
在我国国有企业治理的现实中，监事会并没有起到应有的监督作用，与立法设计所期望的作用相去甚远。这突出地表现在以下几个方面。
1、监事会权力虚置。监事会由职工代表和股东会选举产生，但是监事会中的职工监事人数是由公司章程分配的，章程又是股东会制定的，这样，职工能委派多少名监事进入监事会最终还是由股东决定。法律并未赋予监事有效的监督手段和措施。
2、《公司法》规定，监事会有权检查公司财务，有权对董事、经理执行职务时违反法律、法规或者公司章程的行为予以监督。监事会行使这两项职权往往需要借助会计师、律师等专业人员的协助，而法律并没有明确规定监事会可以聘请律师、会计师的权利，也没有规定监事会聘请专业人员协助的费用由谁承担，这就造成监事会行使职权无物质保障的结果。
3、我国国有企业监事会的监事大多数来自公司内部。监事的另一身份是与企业签订劳动合同的劳动者。作为劳动者时其薪金、职位等基本上都由管理层决定，监事会无法承担起对公司管理层的监督职责。从监事的教育背景分析，绝大多数监事会成员受教育程度低于董事会成员，而工作经历往往是政工，他们缺乏法律、财务、技术等方面的知识和素养。对于董事、经理的经营失误和背信行为，监事难以判别和应对。
4、对监事会成员缺乏应有的激励机制，使得监事不会真正履行监督职能。在大多数的公司中，监事不领取较高的报酬，股权激励计划也不针对监督职能，所需的一定费用也无一定的保障。监事的报酬和申领监督费用的控制权掌握在经理层手中。在这种情况下，无法期望监事能实施有效的监督。
（四）缺乏积极、长期有效的激励机制
一方面，在国有股东缺位的条件下，没有形成对经理层的股权约束，而另一方面，企业经理人员特别是受托经营国有资本的高级经理人员，由于没有持有相应的公司股权，其利益不能通过透明的机制来保证，以追求自身价值最大化。经理层不是根据利润最大化目标来经营企业，在有利益冲突的情况下，往往在决策时不采取回避的做法，而选择对自己有利的条件决策，为自己谋取私利，从而损害股东尤其中小股东的利益。在这种情况下，公司的业绩在更大程度上依赖于经理人员的道德素质的高低，存在巨大的道德风险。
此外，据对国有企业董事长、总经理年薪的调查，每人年平均约为4?5万元，其报酬与其拥有的公司权力相比反差较大，容易诱发公司董事经理采取间接手段如通过关联交易、攫取公司机会等手段，获取个人利益，将损失转嫁到公司身上。而另一种倾向则是经营管理者普遍存在一种“投资饥竭症”，由于他没有个人投资风险，不承担投资失误的责任，往往依个人偏好或兴趣进行投资，必然影响公司和股东的利益。只有当公司管理层与公司产权有密切关系时，企业的经营才会更有效，投资回报才会更高。
三、完善国有企业改制的相应对策
1、促进股权多元化，提高治理结构的有效性
提高公司治理结构有效性的必要方式是降低国有股权集中度。根据党的十六届三中全会提出的进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，其他行业和领域国有企业通过资产重组、结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰；发展具有国际竞争力的大公司集团；继续放开搞活国有中小企业的要求。那些处于非国家经济命脉行业的国有企业，国有股权可通过回购、转让等方式逐步退出，以此降低国有股权的集中程度，同时增加非国有股权，培育多元化主体尤其是机构投资者。
2、建立累积投票制度
累积投票权是指股东的投票表决权，股东所持的每一股份都拥有与当选的董事和董事总人数相等的投票权，股东既可以把所有的投票权集中选举一人，亦可分散选举数人，最后按得票之多寡决定当选董事。
累积投票制本身就是为保护中小股东权益而诞生的。它的推行也确实能在一定程度上保障中小股东将代表其利益的人选入董事会，部分地解决大股东控制董事会的现象。累积投票制可以让股东将所有的选票投给一位候选人。
累积投票制的优点在于保障公司中小股东利益，拥有公司少数股份的股东也能参与公司的经营与监督；然而其缺点在于容易造成少数派股东与大股东间因经营理念不同而经常有冲突。
3、建立规范、约束大股东行为的制度
控股股东对公司及其他股东负有诚信义务。控股股东对其所控股的公司应严格依法行使出资人的权利，控股股东不得利用资产重组等方式损害公司和其他股东的合法权益，不得利用其特殊地位谋取额外的利益。控股股东对其所控股的国有企业应严格依法行使出资人的权利，不得利用资产重组等方式损害国有企业和其他股东的合法权益，不得利用其特殊地位谋取额外的利益。控股股东应支持公司深化劳动、人事、分配制度改革，转换经营管理机制，建立管理人员竞聘上岗、能上能下、职工择优录用、能进能出，收入分配能增能减、有效激励的各项制度。公司的重大决策应由股东会和董事会依法作出。控股股东不得直接或间接干预公司的决策及依法开展的生产经营活动，损害公司及其他股东的权益。控股股东对公司董事、监事候选人的提名，应严格遵循法律、法规和公司章程规定的条件和程序。控股股东提名的董事、监事候选人应当具备相关专业知识和决策、监督能力。控股股东不得对股东会人事选举决议和董事会人事聘任决议履行任何批准手续；不得越过股东会、董事会任免公司的高级管理人员。
控股股东与公司应实行人员、资产、财务分开，机构、业务独立，各自独立核算、独立承担责任和风险。
公司人员应独立于控股股东。公司的经理人员、财务负责人、营销负责人和董事会秘书在控股股东单位不得担任除董事以外的其他职务。控股股东高级管理人员兼任公司董事的，应保证有足够的时间和精力承担公司的工作。
控股股东投入公司的资产应独立完整、权属清晰。控股股东以非货币性资产出资的，应办理产权变更手续，明确界定该资产的范围。公司应当对该资产独立登记、建帐、核算、管理。控股股东不得占用、支配该资产或干预公司对该资产的经营管理。
4、增强董事责任，加强董事会建设
据2004年1月24日《解放日报》载，国务院国有资产监督管理委员会主任李荣融提出，2004年将加快在中央国有企业建立董事会试点，逐步实现投资主体多元化。
在制度建设上，可以通过确定追究董事责任的具体情形，明确董事会的责任及董事的个别责任，强化对公司董事责任的法制约束，通过各项规则的建立加大对董事参与损害公司利益的内幕交易和重大隐瞒等行为的损害赔偿责任。对在表决中投弃权票或未出席也未委托他人出席的董事不得免除责任；对在讨论中明确提出异议但在表决中未明确投反对票的董事，也不得免除责任。
增加独立董事的比重，设立主要由独立董事组成的董事会下属委员会，增强董事会的独立性。首先，应增加独立董事的比重，以增强董事会的独立性。独立董事对公司及全体股东负有诚信与勤勉义务。其次，应制定和完善能使独立董事发挥作用的各项制度。如制定关于独立董事在董事会成员中的比例以及权利、义务、职责、作用的规则、制定对独立董事任职条件、产生程序以及薪酬等问题的规定。最后，应设立主要由独立董事组成的董事会下属审计委员会、薪酬与考核委员会、提名委员会、战略委员会等，以增强董事会的独立性。审计委员会的主要职责是：（1）提议聘请或更换外部审计机构；（2）监督公司的内部审计制度及其实施；（3）负责内部审计与外部审计之间的沟通；（4）审核公司的财务信息及其披露；（5）审查公司的内控制度。提名委员会的主要职责是：（1）研究董事、经理人员的选择标准和程序并提出建议；（2）广泛搜寻合格的董事和经理人员的人选；（3）对董事候选人和经理人选进行审查并提出建议。薪酬与考核委员会的主要职责是：（1）研究董事与经理人员考核的标准，进行考核并提出建议；（2）研究和审查董事、高级管理人员的薪酬政策与方案。其中审计委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会中独立董事应占多数并担任召集人，审计委员会中至少应有一名独立董事是会计专业人士。
5、加强监事会建设，完善监督制约机制
首先，扩充监事会的权力，重塑公司的监督权力中心。可从以下方面尝试：将部分董事的提名权交给监事会；监事会可代表公司起诉违法董事和高级管理人员；财务报告由董事会编制后交监事会审核并由监事会提交股东会审议；监事会享有召集临时股东会的权力等等。此外，确保监事的知情权。由于监事（除职工监事外）并不直接介入经营活动，因此，公司应制定有关规章制度以确保监事会的知情权：包括会议制度、企业文件和资料送达制度、企业财务报表报送制度、监事会咨询回应制度等。公司主要经营、财务、统计报表、重大经营活动的法律文本等资料、文件在报送董事会的同时，必须报送监事会，公司董事会、经营班子有责任和义务向监事会提供必要和真实的信息。
6、建立市场化、动态化、长期化的经营者激励机制
完善公司治理机制还必须尽快建立市场化的、动态的、长期的激励机制。在激励方式上除了要突破国有企业收入分配的限制，提高经理人员的收入标准之外，更重要的是要研究有效方案，建立起国有企业股票期权制度，以股权激励的方式使其自身利益与公司股东利益结合起来，与企业的长期发展结合起来。
7、完善信息披露制度，增强国有企业的透明度
建立完善的信息披露制度，尽量减少经营者与所有者之间的信息不对称，保障投资者公平、及时获取信息的权利。国有企业应主动、及时地披露所有可能对股东和其它利益相关者决策产生实质性影响的信息，并保证所有股东有平等的机会获得信息，这是促进国有企业治理优化的有效措施，也是保护国有股东利益的有效手段。国有企业通过走资本经营的道路，打造成境内外“公众公司”，将极大地增加企业的透明度。
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