相对于浙江民营经济的迅速发展，上海的民营经济则在上海的经济结构中长期处于非主流地位。为促进上海民营经济的发展，上海相关政府部门前后共推出60多份文件。《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》颁布后，为贯彻落实该规定，上海市发改委于2005年5月18日制定了《上海市贯彻＜国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见＞的实施意见》，较为全面、系统地规定了鼓励非公经济发展的政策意见。该《实施意见》共13项38条，俗称非公经济38条。
概括地讲，《实施意见》重点突出了“两个基本政策取向、五个鼓励、两个加强”。“两个基本政策取向”，就是指平等待遇和开放领域。平等待遇，就是实行“平等准入、公平待遇”原则，实现各种所有制经济在政策、待遇上的平等，为非公有制经济的发展构筑公平竞争的平台。开放领域，就是要打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，突破体制、政策障碍，全方位、多领域扩大对非公有制经济的开放力度。允许非公有资本进入法律法规未禁入的一切行业和领域。“五个鼓励”，就是指鼓励发展非公有制科技型企业，推动科技创新；鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业；鼓励非公有资本进入基础设施和市政公用事业领域以及投资农业；鼓励非公有资本参与国有经济战略性调整；鼓励公众创业，拓展就业新渠道。“两个加强”，就是指一方面要加强和改善对非公有制经济的服务，形成比较完整的公共服务平台和社会化服务体系，建立推进非公有制经济发展的经常性工作机制。另一方面要加强和改进对非公有制经济的监管，改进对非公有制经济的监管方式，推进诚信体系建设和社会信用环境建设。
在科技创业方面，《实施意见》规定，鼓励非公有资本创办科技型企业，推动投融资多元合作和技术转移两大平台建设，加快促进各类科技成果转化和高新技术企业发展。加强企业孵化基地建设，鼓励各类企业建立各种形式的科技和研发合作联盟，支持具备条件的非公有制企业和非公有资本自主创办科研开发机构以及参与国有科研机构的改制。扶持非公有制企业创立高新技术品牌。改善非公有制企业科技创新的融资服务环境，为非公有制企业提供科技信息、咨询、技术推广等专业化服务。与此相配套，上海将设立“上海市民营企业科教兴市产业升级导向资金”。“导向资金”将重点支持上海市民营企业承担科教兴市产业升级重点项目；推进有实力的民营企业参与国资、国企改革；推进民营企业与上海市重点产业、战略产业以及大企业集团的产业对接合作。导向资金的支持包括电子信息、生物与医药、新材料、装备工业等7个领域，凡工商登记注册和税务登记在上海，并符合相关规定的民营企业均可申报。
对于上海已经确立的“两个优先”（即“优先发展先进的制造业，优先发展现代的服务业”）发展战略，《实施意见》在鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业方面作了较为详细的规定。鼓励非公有资本投资金融、商贸、物流、房地产、信息服务、航运服务、会展旅游、中介服务、租赁、文化、教育、科研、医疗、体育等现代服务业。支持非公有资本发展律师事务所、会计师事务所、资产评估事务所等鉴证类市场中介组织和法律法规未禁止的其他各种类型的市场中介机构。具体而言，教育方面，积极探索建立非公有制教育基金会；探索公办学校通过竞标方式选择民办教育管理机构实行委托管理；文化体育方面，允许个人声誉和版权、经理人资质等无形资产作价参与组建文化企业；卫生方面，允许非公有资本采用多种形式，参与基本医疗服务主体框架外的公立医疗机构的改制、兴办公益性或经营性医疗机构以及组建医疗投资公司、医院管理公司和医疗集团。
(本文载于《科技创业》2005年7月号)
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杨春宝一级律师简介
杨春宝一级律师，大成上海高级合伙人、资本市场部主任、国资基金研究中心主任，大成中国区私募基金专业带头人、科技与文化法律研究中心联合牵头人。执业30余年，长期从事私募基金、投融资、并购重组法律服务，尤其对对赌研究颇深且具有非常丰富的实战经验，并专注于金融机构股权投资业务。2004年起多次入选The Legal 500"私募基金"和"公司与商业"等境内外各类律师榜单，代理的中国法院首例适用外国法律审理外国公司的董事损害小股东权益纠纷案入选上海高院发布的《上海法院域外法查明典型案例》和威科先行"要案头条"。入选上海涉外法律人才库、上海市司法局鼎新法治人才库、上海国有企业改制法律顾问团，具有上市公司独立董事任职资格，系多家知名高校的兼职教授或兼职研究生导师及上海市商务委跨国经营人才培训班讲师。出版《私募股权投资基金风险防控操作实务》等16本投融资法律专著。了解更多常见法律问题
上海非公经济38条的基本政策取向是什么？
上海非公经济38条确立了两个基本政策取向，即平等待遇和开放领域。平等待遇原则要求实行平等准入、公平待遇，消除对不同所有制经济在政策、税收、土地、融资等方面的差别对待，为非公有制经济发展构建公平竞争的平台。开放领域的核心是打破地区、所有制、内外资界限和行业垄断，突破体制和政策障碍，允许非公有资本进入法律法规未禁入的一切行业和领域。这一规定具有重大意义，意味着除了法律明确禁止的领域外，非公有制经济均可依法参与投资经营。实务操作中，企业应关注特定行业的专项监管要求，因为虽然原则上是开放准入，但金融、医疗、教育等行业仍需满足相应的资质条件和审批程序。风险提示在于，部分领域可能存在隐性壁垒或地方性限制，企业应提前进行合规审查。常见争议焦点是平等待遇原则在政府采购、招投标、土地取得等具体场景中的落实程度，以及当行业准入政策与国家层面规定不一致时如何适用。
五个鼓励具体包含哪些重点领域和措施？
五个鼓励是上海非公经济38条针对非公有制经济发展方向提出的具体扶持政策。第一，鼓励发展非公有制科技型企业，推动科技创新，重点建设投融资多元合作和技术转移平台，加强企业孵化基地建设，支持非公有制企业自主创办科研开发机构，并设立上海市民营企业科教兴市产业升级导向资金，聚焦电子信息、生物与医药、新材料、装备工业等七大领域给予支持。第二，鼓励非公有资本发展现代服务业和社会事业，包括金融、商贸、物流、房地产、信息服务、航运服务、会展旅游、中介服务、租赁、文化、教育、科研、医疗、体育等，并支持发展律师事务所、会计师事务所等鉴证类中介组织。第三，鼓励非公有资本进入基础设施和市政公用事业领域以及投资农业，拓宽了传统上以国有资本为主导的投资范围。第四，鼓励非公有资本参与国有经济战略性调整，支持民营企业参与国资国企改革，实现产业对接。第五，鼓励公众创业，拓展就业新渠道。实务操作上，民营企业应依据自身产业特点选择适配的扶持政策，尤其关注导向资金的申报条件和评审标准，同时注意各领域行业监管的特殊要求。风险提示包括部分领域开放初期可能政策执行不到位，以及参与国企改制时的资产处置和职工安置等复杂问题。
民营企业如何利用38条参与社会事业领域？
上海非公经济38条在鼓励非公有资本发展社会事业方面提供了多元参与路径。在教育领域，允许积极探索建立非公有制教育基金会，同时探索公办学校通过竞标方式选择民办教育管理机构实行委托管理，这意味着民营企业不仅可以投资兴办民办学校，还可以通过市场化方式参与公办学校的运营管理，但需要符合教育行政部门关于办学资质、师资配备和教学质量监管的要求。在文化体育领域，允许个人声誉、版权、经理人资质等无形资产作价出资参与组建文化企业，这为拥有品牌、知识产权或行业资历的创业者提供了灵活的出资方式，实务中应当注意无形资产评估作价的合法性和公允性，避免出资不实风险。在卫生领域，允许非公有资本采用多种形式参与基本医疗服务主体框架外的公立医疗机构改制，可以兴办公益性或经营性医疗机构，也可以组建医疗投资公司、医院管理公司和医疗集团，这为民营资本进入医疗服务市场提供了较大空间，但必须遵守医疗机构设置审批、医保定点资质等专项规定。参与上述领域时，企业应重点研读行业前置审批要求，关注地方政府出台的配套实施细则，并注意区分公益性与经营性的不同监管标准。常见争议包括无形资产出资比例限制、改制过程中的国有资产评估合规性、以及医疗机构的经营性质变更等问题，建议在专业法律人士指导下操作。
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